Impedimentos al desarrollo de la nueva Ley General de Transparencia

Por Noé Adolfo Riande Juárez

1. Implicaciones del Acceso a la Información como Derecho Humano

La nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública mexicana representa un esfuerzo único en el mundo por llevar a cabo una de revolución silenciosa, pues apoyándose en una exaltación de las características que –en cuanto Derecho Humano-, le corresponden al Derecho de Acceso a la Información (DAI), su aplicación está sirviendo de sustento para impulsar un cambio progresivo en la manera de cumplir con las funciones públicas.

La mirada está puesta en el comportamiento del servidor público, y es así no sólo porque a través del precepto de “control difuso” que se interpreta presente en el artículo primero constitucional (“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos…”) se esté apremiando a los servidores públicos a observar y dar un cumplimiento al DAI con todas sus características de un Derecho Humano: Universalidad, Interdependencia, Indivisibilidad y Progresividad[1], sino también, por qué se ha establecido tanto para los organismos garantes, como para los “sujetos obligados”,[2] la obligación de hacer promoción y dar educación en materia de transparencia y del DAI. Y es importante resaltar que esta obligación de promocionar la transparencia, como es obvio, se refiere a actividades que deben dirigirse tanto al público en general como hacia adentro; pero es muy significativo el hecho de que la norma indica que se debe instruir, además de aquellos servidores públicos que integran las Unidades y/o Comités de Transparencia[3], a todos y cada uno de los integrantes de los sujetos obligados, de manera permanentemente y por los medios que sea necesario, hasta que se genere una nueva cultura laboral, pues el objetivo previsto es desarrollar una auténtica cultura de transparencia entre toda la población del territorio nacional.[4]

2. Virtudes incrustadas en el texto de la Ley

Por otra parte esta ley tiene la virtud de prever muchas soluciones a problemas tales como la posibilidad de que los servidores públicos no puedan cumplir con las obligaciones de transparencia[5] por no saber cuáles datos o cuáles documentos contienen la información a través de la cual se satisfacen plenamente dichas obligaciones de transparencia o las solicitudes de información o de qué manera ésta deba entregarse, pues para ello se ha instaurado tanto un Sistema Nacional de Transparencia (comité nacional de organismos garantes y órganos de la administración pública especializados) encargado tanto del desarrollo de la normatividad como de la plataforma tecnológica que permitirá desde resolver dudas hasta marcar el camino para un mejor desempeño al respecto, amén del obligado establecimiento de las políticas públicas necesarias. Esta solución es tan completa que merecería un estudio aparte.

De la misma manera es digna de mencionarse otra solución que librará –sin lugar a dudas– del incumplimiento por la “necesidad” de atender a los requerimientos de los superiores jerárquicos o de esconder cualquier acto de corrupción, dado que se han establecido desde medidas de apremio hasta sanciones económicas que afectan directamente al bolsillo y/o al desenvolvimiento de la carrera profesional de cualquier servidor público cuyo comportamiento ponga en riesgo el progresivo desarrollo de esta revolución silenciosa.

3. Opinión de los incrédulos

Las reservas que expresan las personas más suspicaces de que algo pueda lograrse con esta ley de transparencia para conseguir un cambio en la endémica cultura de la corrupción imperante en nuestro México querido, son en el sentido que los miembros de la clase política en el poder, se protegerán y no permitirán que se entregue aquella información que eventualmente pueda poner en riesgo su permanencia y/o participación en las esferas del poder, pero la verdad es que sólo es cosa de tiempo para que la paulatina ejecución de lo dispuesto forme una barrera que circunde el actuar de todos y cada uno de los servidores públicos, impidiendo cualquier violación voluntaria o involuntaria a las obligaciones de transparencia establecidas, a pesar de la eventual voluntad de contravenirlas que llegue a expresarse en la palestra política nacional.

No obstante, las limitantes a las altas expectativas que nos hemos formado acerca de lo pudiera lograrse, derivan de aspectos que no se tienen claramente especificados en esta Ley, ni parecen estarse abordando de la manera más inteligente. Específicamente nos referimos a la elaboración y control de los índices de transparencia y a la implementación de los mecanismos de gobierno abierto.

4. Limitantes derivadas de la elaboración y control de los índices de transparencia

Los índices de transparencia que se prevén en nuestra Ley, a diferencia de los así llamados “índices o indicadores de gestión” –que ya se regulan y que la Secretaría de Hacienda (SHCP) ordena su determinación y supervisión para efectos de control del gasto y eficacia de la administración pública en general–, no tienen por objeto sólo “forjar un gobierno que ofrezca mayores servicios y de mejor calidad a un menor costo”,[6] sino fundamentalmente, medir en los sujetos obligados, que tanto se avanza en el cumplimiento de las obligaciones de transparencia y en la satisfacción de las solicitudes de acceso a la información, pero para lograrlo encontramos dos problemas:

1. El primer problema que se observa es la vaguedad con la que es tratada esta obligación en el texto de la Ley. De estos indicadores se dice que:
2. El Sistema Nacional de Transparencia (SNT) debe “Establecer (…), indicadores, (…), tendientes a cumplir con los objetivos de la presente Ley”. (art. 31, fr. I);
3. El SNT debe “Establecer criterios para la publicación de los indicadores que permitan a los sujetos obligados rendir cuentas del cumplimiento de sus objetivos y resultados obtenidos”. (art. 31, fr. IV); y
4. Que los sujetos obligados deben publicar y mantener actualizada “Los indicadores relacionados con temas de interés público o trascendencia social que conforme a sus funciones, deban establecer”, (art. 70, fr. V); así como “Los indicadores que permitan rendir cuenta de sus objetivos y resultados”, (art. 70, fr. VI);

Habiendo podido señalarse su naturaleza de manera más específica, ya que de hecho, estos indicadores forman parte de aquellos mecanismos a los que se refiere la fracción VII del artículo segundo, cuando entre los objetivos de esta ley se establece el “Promover (…) a través del establecimiento de políticas públicas y mecanismos (mecanismos referidos en la fr. I del art. 31, entre los que se encuentran “los indicadores”) que garanticen… a) la publicidad de información oportuna, verificable, comprensible, actualizada y completa…; y b) que se difunda en los formatos más adecuados y accesibles para todo el público (…)”[7]; y

1. El otro problema que se observa es que aun cuando fueran los propios titulares de los organismos garantes que integran el SNT, quienes se pusieran a determinar que indicadores tendrían que quedar establecidos (actualmente se ha encargado a organizaciones de la sociedad civil y la academia la determinación de dichos indicadores), no son sino los mismos sujetos obligados quienes pueden y deben conocer cuáles podrían constituir sus propios indicadores de transparencia.

Es necesario que los sujetos obligados, a partir de su compromiso institucional con la sociedad mexicana, determinen cuáles podrían constituir sus propios indicadores de transparencia, a razón de que, por ser ellos mismos quienes proponen y/o desarrollan sus programas y proyectos institucionales, son ellos quienes saben para qué y cuál es el impacto social de sus actividades y de qué manera podrían irse dando a conocer.

Concretamente, así como la SHCP se limita a establecer una Guía para que los órganos de la administración pública “diseñen” sus indicadores estratégicos del desempeño, de la misma manera habría que presentar una Guía para la determinación de sus “indicadores de transparencia” y sólo hasta entonces, determinar en la medida de lo posible, cuáles criterios deben seguir los sujetos obligados para la publicación de sus indicadores (método de cálculo, unidad de medida, dimensión, frecuencia de medición, nombre de las bases de datos utilizadas para su cálculo, etc); pues si la sociedad no conoce cómo se conceptualizan las áreas integrantes de los sujetos obligados responsables de determinada(s) actividad(es), esto es, sino se conoce cuál misión entienden cumplir y que es lo que se espera alcanzar con las tareas que se emprenden (visión), jamás podrá la población entender las cuentas que se rindan pues sólo parecerán una danza de números que miden lo desconocido.

5. Limitantes derivadas de la implementación de los mecanismos de gobierno abierto

Asimismo, con la implementación de los mecanismos de “gobierno abierto” también encontramos que falta especificación y que hay un abordaje insuficiente, pues si bien es normal que se espere que con dichos mecanismos sea puesta a disposición de la ciudadanía la información producida por los sujetos obligados, en los términos que nos señala Guillermo Conde H. de Innovación y desarrollo (I+D) de Telefónica, S.A.:

“Las iniciativas de datos abiertos están destinadas a poner a disposición de terceros los datos producidos por una organización con objeto de que se usen para consulta, análisis, seguimiento de la gestión, generación de nuevos productos y servicios o, en general, cualquier actividad a la que éstos los quieran destinar.”[8]

No obstante, esta expectativa es propia de quien está informado al respecto, pero no es obvia para el funcionario público que tiene que cumplir con las obligaciones de transparencia, pues al no estar señalado de qué manera la búsqueda de un gobierno abierto se vincula con el objetivo de un gobierno transparente,[9] debe rememorar por si (si es que anteriormente lo ha escuchado) o a través de las autoridades, que dada la característica de “progresividad” del DAI,[10] su cumplimiento debe realizarse: primero, de manera proactiva; y segundo, materializando con ese cumplimiento, aquel anhelo de que la “máxima publicidad” sirva para la generación de nuevas formas de participación social en la conducción de las instituciones del estado.

Ahora, si bien el anhelo referido es un anhelo propio de un estado democrático, culturalmente nos pasa como al ama de casa que le ofrecen la posibilidad de hacer sus “compras del mandado” a distancia, pero no lo aprovecha por estar acostumbrada a ir directamente a la tienda a ver el color, a sentir la consistencia y quizás hasta probar los productos que desea comprar. En nuestro caso, por el contrario, en un país donde la población no tiene la costumbre de ir a ver qué es lo que están haciendo sus gobernantes y menos aún, la de ver de qué manera es posible participar en el desarrollo de dichas actividades, esto se convierte en un hábito que es necesario desarrollar; y que, en cuanto necesidad, sólo parecen atenderse con las previsiones hechas en el capítulo dedicado a la promoción de la transparencia (artículos 53 al 55), donde se deja la rectoría de estas acciones a los organismos garantes y a los sujetos obligados la obligación de cooperar.

Dicha situación, deja de lado el hecho de que ya existen instrumentos técnicos y tecnológicos que no sólo es posible emplear, sino que es necesario (por no decir indispensable) implementar para que los funcionarios de los sujetos obligados sepan de qué manera pueden realizar un cumplimiento “progresivo” de sus obligaciones de transparencia, capaz de incitar a la ciudadanía no sólo a consultar información, sino también a interesarse cada vez más, por participar en el desarrollo de las tareas de gobierno. Se trata entre otras, de las técnicas de “usabilidad”.

Los sitios web más visitados son los que ofrecen rápida y exactamente aquella información que los internautas necesitan y cuando la información no está a la vista en tres o menos clics, o cuando está integrada con otra información que el gestor de la página web considera más importante, muy pocos serán los usuarios que permanezcan y se interesen en dedicar su tiempo a buscar con más calma dentro del sitio pues la mayoría siempre preferirá probar suerte realizando otras consultas o navegando en otros sitios.

Y para que el público se interese en visitar los portales de datos abiertos de los sujetos obligados es necesario que, además de ofrecer los tipos de información que por ley deben publicar, ofrezcan también aquella otra información que posiblemente satisfaga las necesidades del usuario final, misma que es posible determinar a partir de un procesamiento de las visitas y consultas realizadas al propio sitio, a efecto de poder saber qué del propio sitio debe ampliarse o agregarse, qué debe conservarse, y qué –de ser posible- debe modificarse y/o quitarse.

La “usabilidad” es el “Grado de eficacia, eficiencia y satisfacción con la que usuarios específicos (de sitios web), pueden lograr objetivos específicos, en contextos de uso específicos.”[11]

Las técnicas de la “usabilidad” se emplean para mediar entre el diseño de los sitios web/portales de datos abiertos y las necesidades de los usuarios finales. Se trata de un desarrollo tecnológico para aperturar (a través de un portal de Internet) la información que requieren la ciudadanía, las empresas y la misma administración pública. Sus componentes tecnológicos son fundamentalmente cuatro:

1. Un Catálogos de datos. Esta es la base de toda la infraestructura, pues es donde se almacena los datos, dónde se publican y permite localizarlos entre toda la abundancia desordenada de información. Posiblemente es el único elemento indispensable de estos sistemas.
2. La Gestión de Contenidos es una necesidad que poco a poco se va presentando y aceptando que se requiere una capa sobre el catálogo para hacer más amigable y flexible el portal de datos abiertos, llegando –posteriormente- a requerir Lenguajes de interrogación e Interfaces (SPARQL y APIs) para un acceso directo a los datos y la automatización de su uso.
3. La implementación de procesos de Visualización de los datos[12]. Son un elemento esencial para hacer más amigables y accesibles estas iniciativas, proporcionan un ejemplo palpable de la potencia de los datos.
4. La Actualización automática de los conjuntos de datos. Dado que la carga de datos supone uno de los mayores retos a los que se enfrenta una iniciativa de datos abiertos, será necesario identificar las estrategias y herramientas para realizarla de manera automática.

En sí, estamos haciendo referencia a técnicas propias del “Diseño web centrado en el Usuario”, y un buen diseño del portal(es) del sujeto obligado, debe otorgarle las características de ser comprensible, fácil de usar, amigable, claro, intuitivo y de fácil aprendizaje para el usuario; y para poder asegurar que cumple con estos requisitos, no basta con conocer los componentes tecnológicos requeridos para un desarrollo de “gobierno abierto”, se requiere que el diseñador del portal de datos abiertos se apoye en las técnicas, procedimientos y métodos que puedan asegurar empíricamente la adecuación del diseño a las necesidades, habilidades y objetivos del usuario.

Independientemente de que se obtenga información sobre el grado de satisfacción del usuario con la información proporcionada, la usabilidad existe cuando en el diseño del portal se han respetado mínimamente 2 tipos de atributos, aquellos que son medibles de forma objetiva y los que son medibles de manera subjetiva.

Los Atributos medibles de forma objetiva son concretamente: La eficacia o el número de errores cometidos por el usuario durante la realización de una tarea;[13] y la eficiencia o el tiempo empleado por el usuario para la consecución de una tarea.[14] Las tareas pueden ser desde la búsqueda de información, hasta la compilación de formatos electrónicos relacionados, pasando por el envío de solicitudes, de opiniones, de datos, o de muchas otras maneras a través de las cuales se desarrolla aquella interacción que caracteriza a los medios electrónicos.

Los Atributos medibles de forma subjetiva son únicamente: la satisfacción de uso, medible a través de la interrogación al usuario,[15] para lo cual existen cuestionarios que se pueden elaborar a partir de los llamados “criterios de accesibilidad”” establecidos por las normas WAI (Web Accessibility Initiative).[16] De estos cuestionarios es posible obtener respuesta cuando menos sobre si:

• la legibilidad de la información se percibe como adecuada o inadecuada;
• las secciones de las que consta la página (menú, cabecera, etcétera), están claramente definidas de modo que quede claro a qué sección pertenece cada elemento de la página;
• al navegar por la página se diferencia claramente la profundidad del árbol de navegación y la información a la que se va a poder acceder;
• los enlaces tienen un nombre que se corresponde con el contenido de la página a la que van dirigidos y cumplen las expectativas de lo que se esperaba encontrar;
• existen ayudas a la navegación y éstas son útiles y suficientes;
• al emplear diferentes navegadores (por ejemplo Opera, Firefox o Internet Explorer u otros diferentes, indicando cuáles en los comentarios), la apariencia y funcionalidad de la página es similar en todos ellos;
• existen elementos en la página que dificultan la navegación o el sistema de navegación es difícil de utilizar;
• el número de pasos requeridos para acceder a la información es alto, por lo que la navegación es tediosa;
• hay elementos que distraen durante la navegación.[17]

Con esta información en manos, el sujeto obligado aunque no “suba” más información que la prevista dentro de sus obligaciones de transparencia, puede hacer de su sitio web un sitio que satisfacerá a los usuarios que lo visiten.

Verificar la satisfacción con la información que se ofrece implica:

–    Involucrar desde el comienzo a los usuarios;

• Afrontar desde el inicio la subjetividad de los destinatarios de la información;
• Contar con un “administrador del sitio web” (no pagar desarrolladores ajenos a la organización); y
• Contar con “investigador social de los requerimientos de los usuarios” para conocer cómo son, qué necesitan, para qué usan el sitio; testar el sitio con los propios usuarios; investigar cómo reaccionan ante el diseño, cómo es su experiencia de uso, etc.[18]

Ahora, si el desarrollo de proyectos de “Gobierno Abierto” ya está obligado por el “Manual Administrativo de Aplicación General para el empleo de las Tecnologías de la Información y Comunicación y de Seguridad de la Información” (MAAGTICSI – 2013)[19] donde se ordena a las Unidades de Tecnologías (UTICs) de la Administración Pública Federal, garantizar servicios de apertura de información pública en Formato Abierto (como parte de los procesos de organización establecidos para diseñar la arquitectura de los servicios de TIC), consideramos que la figura de gobierno abierto, además de que debe ser claramente definida en la Ley General de Transparencia, también deben describirse en el MAAGTICSI, las directrices (objetivos, personal, tareas) para el desarrollo de los servicios de “gobierno abierto” en la administración pública.

Independientemente también debe programarse como se promoverá la participación de la ciudadanía, las empresas y otros órganos públicos y/o privados; y por otra parte debe regularse como se protegerá dicha participación a fin de que no se inhiba.

[1] Principio de Universalidad: todos los miembros de la raza humana sin distinción; Principio de Interdependencia: los derechos humanos se encuentran vinculados entre sí; Principio de Indivisibilidad: los derechos humanos son infragmentables; y Principio de Progresividad: generar en cada momento una mayor y mejor protección.

[2] “sujetos obligados”.- Denominación con la que se identifica a todos los órganos, organismos, entidades, personas morales y/o físicas a quienes esta ley les establece obligaciones de transparencia.

[3] Estancias responsables, al interior de los sujetos obligados, de la aplicación de las disposiciones de la Ley General de Transparencia

[4] Artículos 53 al 55.

[5] “obligaciones de transparencia”.- 170 tipos de información que los sujetos obligados deben subir a internet y mantener actualizada, que se especifican a lo largo de 14 artículos de la Ley –del 70 al 83.

[6] Tal como se expresa en la Introducción a una Guía sobre indicadores de Transparencia publicada por la Organización de los Estados Americanos (http://www.oas.org/juridico/pdfs/mesicic4_gtm_guia.pdf). O como a página 17 se expresa en la Guía para el diseño de Indicadores Estratégicos de la SHCP: “Un indicador de desempeño, es la expresión cuantitativa construida a partir de variables cuantitativas o cualitativas, que proporciona un medio sencillo y fiable para medir logros (cumplimiento de objetivos y metas establecidas), reflejar los cambios vinculados con las acciones del programa, monitorear y evaluar sus resultados” (http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Documentos%20Recientes/guia_ind_estrategicos20100823.pdf).

[7] El texto en cursivas es texto agregado por el autor.

[8] Véase http://www.aunclicdelastic.com/aporta-2015-el-encuentro-sobre-entornos-de-datos-abiertos/. Consultado el 11.11.2015.

[9] El artículo 59 sólo indica que “Los Organismos garantes, en el ámbito de sus atribuciones coadyuvarán, con los sujetos obligados y representantes de la sociedad civil en la implementación de mecanismos de colaboración para la promoción e implementación de políticas y mecanismos de apertura gubernamental”

[10] “Generar en cada momento una mayor y mejor protección”. Véase Nota al pie número 1.

[11] Definición establecida en la Norma ISO 9241, parte 11; del 19 de marzo de 1998. Véase http://www.iso.org/iso/catalogue_detail.htm?csnumber=16883. Consultado el 12.11.2015

[12] “…proceso de búsqueda, interpretación, contrastación y comparación de datos que permite un conocimiento en profundidad y detalle de los mismos de tal forma que se transformen en información comprensible para el usuario”. Véase https://es.wikipedia.org/wiki/Visualizaci%C3%B3n_de_datos. Consultado el 11.11.2015.

[13] También conocido como “Tasa de error por usuario”. A un usuario con algo de experiencia en la utilización del portal, ¿cuánto tiempo le llevaría realizar una serie de tareas específicas?

[14] También se conoce como “Velocidad de desempeño”. Si a un usuario que nunca ha visto el portal se le ordenara ir a una sección concreta, ¿cuánto tiempo le llevaría localizarla?

[15] Conocida como “Satisfacción subjetiva”. Un usuario experimentado, ¿tiene una opinión positiva de la web?

[16] “La Web Accessibility Initiative (WAI) o Iniciativa para la Accesibilidad Web es una rama del World Wide Web Consortium que vela por la accesibilidad de la Web. Publica las Guías de Accesibilidad al Contenido Web. La idea general del WAI es crear una serie de reglas claras.

“El grado de accesibilidad se establece en niveles denominados A, AA, y AAA, correspondiendo respectivamente a criterios mínimos de accesibilidad, extendidos, y accesibilidad máxima. Técnicamente la accesibilidad se implementa mediante pautas de lógica estructural de documentos, contenido auto-explicativo y semántica adicional, con la intención de permitir, a una audiencia lo más extensa posible de usuarios con distintos niveles de dotación tecnológica y capacidad sensorial, acceder a la información que se intenta representar y transmitir”. Descripción tomada de https://es.wikipedia.org/wiki/Web_Accessibility_Initiative. Consultada el 10.11.2015.

[17] Elementos señalados por Serrano Mascaraque, en “Accesibilidad vs usabilidad web: evaluación y correlación”, publicado en Investigación bibliotecológica. vol.23 no.48 México may./ago. 2009 (ISSN 0187-358X) y difundido en la web por SciELO.org (La colección SciELO-México es desarrollada por la Dirección General de Bibliotecas de la Universidad Nacional Autónoma de México) en http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S0187-358X2009000200004&script=sci_arttext&tlng=pt; páginas 7 a 10.

[18] Propuestas planteada en la ponencia “Usabilidad y Gobierno abierto” presentada por el autor en el Foro “Avances de la Estrategia Digital Nacional” organizado y realizado por el Instituto Nacional de Administración Pública, el 16 de junio de 2015 en la ciudad de México, D.F.; posteriormente difundida en la página de Facebook “Dicere Iure Automationes” constituida por el autor consultable en www.facebook.com/DicereIure/photos/pcb.611405339001354/611404805668074/?type=3.

[19] Disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5343881&fecha=08/05/2014. Consultado el 14.08.2014.