Gobierno de la información, desafíos y perspectivas para 2020

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Por Patricia Reyes Olmedo

A MODO DE INTRODUCCIÓN

Durante las últimas décadas el uso de las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TICs) se ha extendido profusamente en las empresas, los ciudadanos y por supuesto en los gobiernos de la mayoría de los países. La disponibilidad casi universal de la red, el desarrollo y asequibilidad de hardware y software en conjunto con la baja sostenida de los costos de telecomunicaciones se constituyeron en la base  para la prestación de servicios por vía electrónica.

En el ámbito gubernamental, mayoritariamente se denominó gobierno electrónico esta entrega en línea de los servicios públicos, y de este modo las TICs comenzaron a ser promocionadas y difundidas como la solución  para  gran parte de los problemas que enfrenta un gobierno, desde su organización y funcionamiento básico, pasando por el mejoramiento en la percepción ciudadana del mismo en las encuesta e incluso como un instrumento eficaz para fortalecer la participación ciudadana.

En efecto, en el memorando enviado por Albert Gore, bajo la presidencia de Clinton en 1999, denominado “Electronic Government” [1] ya se indicaba que las agencias gubernamentales debían incorporar las TICs de manera de mejorar los servicios a los ciudadanos.

En la época también,  Erkki Liikanen[2] y la Comisión de las Comunidad Europeas referían con este término al “el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las administraciones públicas, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas”[3].

En esta línea, Backus[4], basado en el modelo de Garnet Group[5], distinguió cuatro etapas progresivas en el establecimiento del Gobierno Electrónico:

  • Presencial: Web pasiva de la Administración, que sólo proporciona al ciudadano y empresas información unidireccional sin posibilidad de interacción.
  • Interacción: El Portal de la Administración ofrece una información más integrada y de mayor volumen y permite la realización interactiva de trámites sencillos por parte de ciudadanos y empresas.
  • Transacción: Oferta pública de servicios en línea a los ciudadanos.
  • Transformación: Gestión global de procedimientos administrativos de varios órganos y/o administraciones.

Este enfoque del gobierno electrónico, como vemos estaba basado en la tecnología, como lo técnicamente posible. De acuerdo con este punto de vista, el gobierno electrónico es un paso más en un continuo  proceso de lograr la eficiencia del sector público a través del uso de la tecnología, un proceso que comenzó con archivadores, máquinas de escribir y calculadoras, y continuó con la introducción de computadores e Internet, pero que no ha considerado el elemento más relevante en juicio personal, constituido por los flujos de información.  Es indiscutible que en una organización, una decisión certera y oportuna está condicionada, en gran parte por la información disponible.  Por ello, cualquier proceso de modernización pasa necesariamente por los flujos y  sistemas de información.  En el ámbito de la actividad gubernamental esto no es distinto, la información es el fundamento de todo gobierno. Es ésta  quien guía en la práctica, o debiera hacerlo, sus decisiones  y sus procesos.

En este sentido, en los últimos años hemos sido testigos de una revitalización y por tanto de una atención sin precedentes a la maquinaria de la información en el gobierno.

Por lo anterior, en contraste con la perspectiva de un gobierno electrónico que se centra en las TICs, se propone una centrada en los flujos de información, tanto en los que se producen entre los propios servicios u agencias gubernamentales como entre éstas y los ciudadanos.  También es posible rescatar la relación entre los ciudadanos cuando éstas se refieren obviamente al gobierno.

En la relación entre las agencias, se observa que uno de los obstáculos y por tanto desafíos más relevantes  se referirán a la necesidad de reestructurar el sector público para replantear la necesaria colaboración e interacción entre las entidades o agencias gubernamentales.   Esta perspectiva enfatiza el reto de un cambio institucional y el enfoque sobre el papel que juegan las instituciones gubernamentales en cómo utilizar la tecnología en sus actividades.

En el ámbito de la relación con los ciudadanos, refiere a la necesaria comunicación de éstos con el gobierno para acceder a información y prestaciones públicas.

Entre los ciudadanos por su parte, nos referimos a aquellos que guardan referencia explícita con los procesos de democracia, para preguntarse por ejemplo ¿cómo se crea potencial para que los ciudadanos se involucren más en el proceso de formulación de políticas o en la toma de decisiones?

En este sentido,  se plantea la idea de que el examen de los flujos de información dentro de el sector público y entre el sector público y los ciudadanos puede proporcionar un medio para comprender mejor el significado de los cambios en el gobierno y por supuesto otorgar mayor gobernabilidad de cara a una ciudadanía verdaderamente consciente e involucrada de los procesos gubernamentales.

GOBIERNO DE LA INFORMACIÓN

Debemos entender que la era de la Sociedad de la Información coincide con la doctrina imperante en el mundo denominada del Estado Administrativo, que otorgaba una competencia general a las autoridades, quedando los individuos sometidos bajo la autoridad de funcionarios e instituciones administrativas.

Hoy en día sin embargo, en la concepción del Estado Constitucional Democrático de la Sociedad en Red, los derechos se derivan de las garantías fundamentales del individuo y cualquier restricción sobre los derechos y libertades de las personas debe ser establecida en la ley.

Esto conlleva y modifica esencialmente las relaciones de poder de nuestra sociedad. Desde la perspectiva de la política, “la libre circulación de información, es indiscutible que ha generado una importante descentralización del poder, tanto estatal como internacional”[6].  Sobre este particular Sayegh, Fernández y Zavarce señalan que “las actuales tendencias globalizadoras están provocando significativas transformaciones en las relaciones internacionales; pero, también tienen un cierto impacto sobre las interacciones que se dan dentro de un Estado-Nación, en lo económico, político, social y cultural”[7].

Por nuestra parte, tal como señaláramos, todas las decisiones gubernamentales se sostienen, o deberían hacerlo al menos, sobre información y por tanto es dable pensar que el gobierno dedica mucho tiempo a adquirirla, procesarla, almacenarla y difundirla.

En este contexto, y para conceptualizar el nuevo orden y relación entre información y gobierno, se sugiere el uso del término “gobierno de la información”. Este concepto que fue introducido por Víctor Mayer-Schönberger y David Lazer[8],  según explica Ahti Saarenpää[9], refiere a una nueva forma de gobierno centrada en los derechos fundamentales del hombre y que está inextricablemente ligado a los sistemas de información, los repositorios y las redes de información.   En este tipo de gobierno, la información no es meramente material en bruto, ni es sólo un factor de producción, se hacen relevantes los flujos de información (dentro del sector público, entre el sector público y los ciudadanos, y entre los propios ciudadanos) para entender la eficiencia, la movilización política y la responsabilidad democrática.

Así entendido, el gobierno de la información es un lugar o forma a través de la cual los se realizan los derechos del individuo en un Estado Constitucional Democrático.

Esta nueva concepción, nos permite también reflejar el cambio en el planteamiento de las etapas o fases que debe alcanzar este gobierno de la información.  Se agrega una etapa que denominaremos Participación y Colaboración, que recoge la idea de interrelación entre los organismos públicos y entre éstos y la ciudadanía de manera de integrar a la acción gubernamental los requerimientos de participación y colaboración de los receptores de los servicios públicos.

En la medida en que los gobiernos avanzan a esta etapa, el gobierno de la información se convierte en algo dinámico, una manera de gobernar de forma orgánica y flexible, que tiene como finalidad liderar la solución de las necesidades sociales en un entorno cambiante.

Flujos de información en el Gobierno de la Información

Flujos entre servicios u agencias gubernamentales

Contempla el necesario intercambio de datos y servicios para el cumplimiento de las funciones de los respectivos órganos en cumplimiento de los procedimientos administrativos definidos.

Flujos entre los servicios o agencia y los ciudadanos

Conformado por el relacionamiento del gobierno con los ciudadanos, sea en cumplimiento de los procedimientos administrativos de prestación de servicios públicos, o en respuesta a los requerimientos de participación más activa de la población.

Flujos de información entre ciudadanos referidos al gobierno

Refiere a los flujos informacionales que tienen lugar entre ciudadanos y que podemos determinar por su carácter político en cuanto involucran o pretenden hacerlo el funcionamiento o acción gubernamental.

DESAFÍOS DEL GOBIERNO DE LA INFORMACIÓN

Interoperabilidad de los Servicios

Un desafío relevante para el flujo de información entre los entes públicos lo constituye la interoperabilidad, es decir el  intercambio continuo y fluido de documentación y servicios. En este sentido, para que exista una interoperabilidad real es necesario adoptar estándares comunes en la generación de la documentación pública, originada en las distintas agencias públicas.  Los desafíos más importantes que se derivan de esto son los siguientes:

Desarrollo de Metadatos y Esquemas. Los metadatos y estructuras para representar la documentación electrónica es el primer paso para soportar la interoperabilidad.  Así lo han entendido los desarrollos más avanzados en servicios gubernamentales en línea, como es el caso por ejemplo de UK Gov en Reino Unido.

Implementación de Repositorios.  Es preciso crear un conjunto de repositorios que permita compartir los metadatos y esquemas definidos y por supuesto la propia documentación estandarizada. Estos repositorios presentan varios desafíos en términos de su construcción, estandarización de las interfaces de consulta,  formalización de roles, permisos y privilegios de acceso, así como en la aplicación de medidas de seguridad para mantener la integridad de la información compartida.

Integración  y migración de datos desde sistemas propietarios. La creación de modelos únicos de datos  para la documentación electrónica que permitan a los servicios interoperar implica hacerse cargo de los distintos software y formatos en que se ha almacenado la documentación en los distintos servicios.  Efectivamente, los software y modelos de datos utilizados, de carácter propietario y/o diseñado aisladamente, hacen que el nivel de interconexión sea bajo o nulo.

Un gran desafío en este sentido es la migración de los datos al nuevo formato unificado, que requiere un nivel importante de reingeniería de los sistemas  para alcanzar la estandarización necesaria.

Seguridad y privacidad. Recordando que el gobierno de la información es un lugar o forma a través de la cual los se realizan los derechos del individuo, este desafío cobra vital importancia pues el gobierno es uno de los mayores detentadores de información de los ciudadanos y por ende cualquier servicio en línea involucra o puede hacerlo el traspaso o comunicación de información sensible de acuerdo con las normas de protección de datos.  En atención a ello, se debe asegurar a los ciudadanos y a los propios operadores gubernamentales, por la responsabilidad subyacente, la adecuada protección de esta información.

Desarrollo y comunicación de servicios Web. No hay interoperabilidad real sin la implementación de tecnologías de servicios Web.  Sin embargo, una limitación común de los servicios basados en XML es la falta de una semántica explícita para representar el servicio que brinda.  Esto significa una importante limitación para lograr una descripción flexible y robusta, lo que deriva en problema de invisibilidad de los servicios Web existentes impidiendo su uso en la construcción de nuevas aplicaciones.  Frente a esta deficiencia y debido a la heterogeneidad de sistemas de información en el ámbito gubernamental, es un desafío crítico poder compartir, buscar, seleccionar y recuperar los servicios disponibles, para lo cual sería necesario construir directorios y publicarlos en la Web, basados en su descripción a nivel semántico.

Open-Linked Data[10]

La información en poder del gobierno es una forma de infraestructura, con el mismo nivel de importancia que otras infraestructuras, tales como el agua y la electricidad, y compartida habilita la transparencia y la innovación. Resultado del flujo de información del gobierno hacia  los ciudadanos, esta información les permite actuar, participar e innovar.

No obstante, los datos públicos del gobierno sólo son un recurso valioso si se comparten libremente bajo principios y estándares comunes.  En este sentido, a información debe cumplir con los requerimientos de ser confiable, consistente, actualizada, encontrable, fácil de usar y de interpretar.  Y además debe ser reusable y redistribuible.  Para ello también debe explotarse al máximo la apertura de los flujos de información a través de redes abiertas.

La tendencia mundial en materia de apertura de los datos públicos nos indica que la filosofía de open data está desarrollándose y creciendo  en los últimos años, existiendo ya varios países que tienen sus datasets[11] publicados o están en vías de hacerlo.  No obstante lo anterior, se debe entender que objetivo no es sólo comunicar información, sino  trasladar efectivamente poder a los ciudadanos y democratizar la información.

Para lograr esto último, el desafío se centra en crear estándares y buenas prácticas que permitan la adopción de políticas públicas y regulaciones acordes con los principios y estándares consensuados por la comunidad internacional.

Analizadas las tendencias mundiales en materia de apertura de datos públicos y las iniciativas públicas y privadas para su implementación, es posible destacar ciertas acciones que deben ser entendidas como buenas prácticas para alcanzar esta apertura.  Entre ellas encontramos:

  • La declaración de una política clara de apertura, considerando el principio de máxima divulgación, es decir la mayor parte de los datos de la información pública gestionada por los órganos públicos deben estar disponibles.
  • El establecimiento de un portal básico de cara al público para satisfacer las necesidades de información de sus ciudadanos que mantenga acceso permanente a los datos públicos.  El sitio Web debe proporcionar funcionalidades de búsqueda y recuperación de todos los registros públicos de acuerdo a las necesidades de sus visitantes.
  • La mejora de la calidad, objetividad y autenticidad de la información y de todo el proceso de gestión de información.
  • La institucionalización del Estado abierto, con órganos de implementación, gestión, coordinación, fiscalización e innovación para la apertura de datos.
  • La existencia de un marco normativo para el gobierno abierto.  Se debe examinar la normativa para adecuarla a esta nueva cultura, especialmente en lo referido a licenciamiento de uso y resguardo en materia de seguridad de los datos personales involucrados.

Relación con los ciudadanos

Un importante desafío del gobierno de la información está en fortalecer los flujos de información con los ciudadanos.   A este efecto, se considera importante fomentar el aprendizaje social respecto de las nuevas formas en que las personas se relacionan y usan información a través de las redes.

Es evidente, que el denso tejido de redes interoperables, con distintos nodos y numerosos dispositivos que permite la conexión e intercambio transversal de distintos usuarios, datos, información e ideas, ha alterado las redes sociales habituales, formado nuevas redes y modificado sustancialmente el comportamiento y actividad de los usuarios.  El cambio de escenario implica una verdadera autonomía comunicativa en que los usuarios buscan, eligen y componen contenidos digitales, relacionándolos a gusto.  Lo anterior ha creado una nueva dimensión social de interacciones, centrada en compartir y distribuir información que debe ser difundida a todos.

El desafío está entonces en incentivar, en palabras de Sáez Vacas[12], un aprendizaje social acerca del significado y oportunidades que abren estas redes a fin de usarlas con eficacia y equidad, persiguiendo como objetivo el equilibrio de intereses individuales y colectivos ante el potencial aumento del poder del gobierno de la información. Las agencias gubernamentales deben necesariamente trabajar en este sentido.

Formación de servidores públicos

Es probablemente el mayor desafío que enfrenta el gobierno de la información, toda vez que se requiere en muchos casos una gran transformación y cambio de las culturas institucionales hoy más proclives a la opacidad que a la transparencia.  Estamos ciertos que esto ocurre normalmente más por ignorancia y desconocimiento de la importancia de la información y de las nuevas TICs que por rechazo irrestricto a ellas.  Por tanto es requisito en la implementación de un gobierno de calidad el entrenamiento y la comprensión por los actores gubernamentales del beneficio asociado a su uso y difusión.

OPORTUNIDADES DEL GOBIERNO DE LA INFORMACIÓN

1. Transparencia y Accountability

Reconociendo el valor de la información para esta forma de gobierno, la disponibilidad inmediata o casi inmediata de la misma en formato estandarizado permitirá a cualquier ciudadano o entidad pública o privada obtener y procesar indicadores estadísticos instantáneos de la acción del gobierno.

A partir de esto es dable esperar una mayor visibilidad del proceso de administración del Estado (transparencia) y una rendición de cuenta en línea (accountability).  Ambos elementos deberían redundar en oportunidades para reducir la corrupción y por ende para  mejorar la imagen institucional de los servicios y servidores públicos.

2. Participación ciudadana

Entender los flujos de información, especialmente los referidos a la relación de la ciudadanía con el gobierno, es centro de atención del gobierno de la información.

En este sentido, una actividad básica es la educación cívica, es decir, mantener al público informado sobre el funcionamiento del gobierno. Se sostiene que a partir de la de transparencia y rendición de cuentas se contará con ciudadanos con conocimiento y educados y que de ese modo se produce un aumento de la confianza ciudadana que redundará en un movilización activa y propositiva.

Del mismo modo, es posible ver una oportunidad en hacer de los ciudadanos seres con mayor autosuficiencia, lo que reduce la necesidad de una alta regulación gubernamental. En este punto, se sugiere que mientras más información el público tiene a su disposición para evaluar los bienes y servicios, los mercados funcionan mejor y hay menor necesidad de la intervención del gobierno.

3. Innovación en productos y servicios

La información es un motor fundamental en la innovación y colaboración.  La información es un tipo único de recurso. Se trata de un llamado “bien público”, donde el consumo por un individuo no reduce la disponibilidad de la información para los demás, diferente del consumo de un bien material perecible.

Así visto, el gobierno centrado en la información, tiene en una posición privilegiada para impulsar la innovación mediante la promoción de aquélla, extendiendo los beneficios de la misma mucho más allá de su propósito inicial.  La información del sector público puede sin lugar a dudas constituir la base de nuevos productos y servicios con alto valor añadido en la sociedad en red, y una acción decidida del gobierno en esta materia puede ser una oportunidad sin igual para impulsar nuevas actividades económicas, abrir nuevos mercados y desarrollar productos y servicios con mayor valor agregado.

4. Compartir experiencias

El desarrollo del gobierno de la información es hoy disímil en el mundo entero, por ende la oportunidad más relevante para las agencias gubernamentales en este ámbito es la colaboración y el aprendizaje compartido.

La mejor forma de alcanzar el buen gobierno y el máximo desarrollo por ende del gobierno de la información, aumentando la credibilidad interna y externa, está en la capacidad de observar, adoptar y difundir las buenas prácticas  desarrolladas, así como en identificar, reconocer y comunicar los errores en la implementación de sus políticas, planes y normas.

Así visto, la oportunidad de aprender en conjunto puede ser el salto cualitativo en el fortalecimiento de las capacidades de la institucionalidad gubernamental.

A MODO DE CONCLUSIÓN

  1. Sociedad en Red.

Es claro que vivimos y trabajamos en una forma de sociedad que se organiza en redes, y son estas redes sociales las que están configurando hoy en día de forma principal la organización y las estructuras más importantes de la sociedad moderna en todos los niveles, individual, organizacional y social.

Caracterizan esta sociedad sus nodos interconectados, la accesibilidad y su globalidad.

  1. Gobierno de la Información.

Refiero a ella como una nueva forma de concebir el gobierno centrada en los derechos fundamentales del individuo, que en muchos aspectos depende de la tecnología e inextricablemente ligada a los sistemas de información, los repositorios y las redes de información.

  1. Flujos de la Información.

Se reconocen como el elemento más relevante a considerar en el gobierno de la información. Es tarea fundamental de éste aprenderlos, comprenderlos y canalizarlos en aras del buen gobierno.  Al respecto identificamos al menos tres: Flujos de información entre servicios u agencias gubernamentales, flujos entre los servicios o agencia y los ciudadanos, y los flujos de información entre ciudadanos referidos al gobierno.

  1. Apertura de la información.

Desafío  y  oportunidad en el marco del gobierno de la  información, ya que contar con ciudadanos bien informados refuerza las estructuras y relaciones sociales, asegura las  transacciones económicas y promueve o fomenta la  colaboración e innovación dentro de la sociedad. En definitiva, se puede afirmar que la información gubernamental abierta aumenta el capital social e incentiva la democracia.

  1. Transformación de la cultura gubernamental.

En la concepción del gobierno de la información subyace el cambio de paradigma en la acción de los órganos públicos en orden a interoperar, compartir y colaborar, así como para aprender y comprender su rol articulador en la sociedad en red.

[1] Memorando “Electronic Government” del Presidente William Clinton de fecha de 17 de diciembre de 1999.

Disponible en: http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/direct/memos/elecgovrnmnt.html (consultado julio 2011)

[2]  Liikanen, Erkki. eGovernment for Europe’s public services of the future. In: Inaugural lecture of the UOC 2003-2004. UOC.

Disponible en: http://www.uoc.edu/dt/20336/index.html (consultado julio 2011)

[3] Comunicación “El papel de la administración electrónica en el futuro de Europa” de la Comisión Europea COM (2003) 567, de 26 de septiembre de 2003.

Disponible en:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003:0567:FIN:ES:PDF (consultado julio 2011)

[4] Backus, Michael. E-governance in Developing Countries. IICD Research Report No 3, Marzo 2001. p. 8

[5] Gartner Group es una consultora internacional en comercio electrónico que formuló en el año 2000  el “E-Governance Maturity Model”.

El modelo se encuentra disponible bajo registro y pago en:

http://www.gartner.com/DisplayDocument?ref=clientFriendlyUrl&id=1390447

[6] Cremades, Javier. Micropoder. La fuerza del ciudadano en la era digital. Espasa, Madrid, 2007. p. 16 y 17

[7]Sayegh, S., Fernández, M., y Zavarce, C.  Gerencia de Estado en Tiempos de Transformación. Caracas: Escuela Superior de Guerra del Ejército Bolivariano. 2010.

[8] Governance and Information Technology. From Electronic Government to Information Government. Editado por Viktor Mayer-Schönberger and David Lazer. p. 1 a 14.

Disponible en: http://mitpress.mit.edu/books/chapters/0262134837chap1.pdf

[9] Saarenpää, Ahti. Legal Informatics today, some theoretical observations. Santiago de Chile. 2011.

[10] Filosofía o doctrina que sustenta la “democratización de la información”, y que considera que los datos pasan por un ciclo de vida que supone que son recogidos, estructurados, y linkeados por los distintos agentes, para permitir su distribución oportuna e incentivar luego la supervisión y/o corrección por parte del público que los utiliza.

[11] Directorios de datos.

[12] Sáez Vacas, F.  El poder tecnológico de los infociudadanos.  Diarios y conversaciones en la Red Universal Digital. En Revista Telos Nº 65.  Madrid. Octubre-Diciembre 2005.  Disponible en línea en:

http://sociedadinformacion.fundacion.telefonica.com/telos/articulocuaderno.asp@idarticulo=4&rev=65.htm